欧阳正宇:旅游产业弱势区基层政府对非物质文化遗产保护的现状分析

[发布单位:旅游学院    来源:欧阳正宇 国樱    发布时间:2016-12-26]

欧阳正宇,王

( 西北师范大学 旅游学院,甘肃 兰州730070)

    摘要: 近年来,非物质文化遗产保护是学者们研究的热点,但多数论文是从文字层面来宏观分析政府的非物质文化遗产保护,对政府作为的现状分析的实证调查研究几乎没有,特别是相关政府部门的非物质文化遗产保护职能在实际生活中的运行情况,从未有过研究。笔者选取旅游产业弱势区———甘肃省兰州市的四个非物质文化遗产保护基层政府部门,即文化部门、旅游部门、宣传部门、人力资源和社会保障部门进行问卷调查,运用比较分析方法得出非物质文化遗产保护中基层政府职能的缺失最为凸显的问题是部门间协作。应当借鉴行政管理中的横向协调组织结构模型———矩阵组织,来解决非物质文化遗产保护中政府职能缺失问题。

关键词: 旅游产业弱势区; 非物质文化遗产保护; 矩阵组织

    一、引 言

    非物质文化遗产保护中的 “保护”,包括保存、维护等全过程,即保存、更新、延续三个不可分割的部分( 邹统钎, 2010)[1]。因此,对非物质文化遗产保护就需要根据其本质特性,即原真性、传承性、活态性、民族性等进行有针对性的保护。特别是对近几年来打着 “非物质文化遗产保护”所进行的旅游开发,使经济效益价值大的非物质文化遗产受到来自政府、社会各界强烈关注和介入,致使非物质文化遗产项目同质化、商业化情况十分严重。而经济效益价值较小的非物质文化遗产则受到较少的关注甚至不被关注,致使其消失在时间的长河里。换言之,非物质文化遗产的保护、传承问题肇始于这些遗产缺乏市场经济价值,以致罕有人愿意保护传承( 郭禾, 2011)[2]。这些因素决定了非物质文化遗产不能仅靠社会公众的力量,更需要政府介入,特别是濒临灭绝的非物质文化遗产。

    笔者在 CNKI中以 “非物质文化遗产”、“政府”为关键词,将在 2005年—2015年发表的文章进行了搜索统计,排除了各种非学术类的文章,得到有效样本 7 448篇,可得出非物质文化遗产保护中政府作为的研究总体发展态势图如下:

    从图 1可以看出,过去的十几年,在非物质文化遗产保护中, “政府作为”一直都是学术界一个重要的、新鲜的研究话题,最早的一篇学术期刊文章出现于 1997年,此后经过 4年的沉寂,到2001年又开始重新出现在学者们的研究视野中。非物质文化遗产保护中政府作为的研究保持着总体增长的态势,主要表现为相关研究人员数目的增长、研究成果数量的提升、研究方向的拓展,等等。总结相关研究,发现其研究视角主要集中在以下三个方面: 一是政府针对非物质文化遗产保护制定政策、法律,相关研究836篇; 二是政府在非物质文化遗产的 “申报”制度的作为,相关研究 5 891篇; 三是政府对非物质文化遗产旅游项目进行规范性指导和监督,相关研究 932篇。这几类数字总和大于总体有效样本的原因,是有些文章的重复出现造成,在此不过多赘述。从这些具体数字我们可以看出,对非物质文化遗产保护的政府作为研究论文很多,但都是从文字层面来宏观分析政府对非物质文化遗产保护所存在的问题,对政府作为的现状分析的实证调查研究却几乎没有,特别是从政府相关部门的非物质文化遗产保护职能在实际生活中的运行情况,从未有过研究。

    非物质文化遗产保护具有公共服务事业的性质,是政府必然的公共职能( 邹统钎, 2010)[1],特别是政府作为非物质文化遗产保护的主导者,政府职能作为政府行为的核心,从政府职能入手,可以清楚分析政府在非物质文化遗产保护过程中出现的问题,有利于高效并切实可行地解决非物质文化遗产保护中政府职能的缺失。笔者根据《中华人民共和国非物质文化遗产法》第七条,即 “县级以上地方人民政府文化主管部门负责本行政区域内非物质文化遗产的保护、保存工作”,选取包括文化部门、宣传部门两个文化主管部门; 第七条, “县级以上人民政府其他有关部门在各自职责范围内,负责有关非物质文化遗产的保护、保存工作”,选取与非物质文化遗产开发直接相关的旅游部门,选取与非物质文化遗产传承人就业密切联系的人力资源和社会保障部门( 以下简称 “人社部门”) 作为研究对象,来分析非物质文化遗产保护中政府职能缺失的问题。

    我国非物质文化遗产分布不均匀,各地经济、旅游业发展不平衡,所以笔者选取了非物质文化遗产丰富、经济不发达地区作为本文的调研对象。苏振在其博士论文《旅游产业演进与旅游公共政策研究》中提到了 “旅游产业弱势区”[3]这一概念,由中国知网所统计的数据得知,该论文被下载 4 088次,被引用 22次,该概念与之前 “弱势旅游地”有一定的相似之处。旅游产业弱势区表现为经济发展薄弱,旅游产业发展处于刚起步阶段,各种接待基础设施条件差,旅游资源优势尚未转化成为该地区旅游产业优势,对内需外需的吸引力都不足,对当地居民生活的影响力小等特点。分布在旅游产业弱势区的地区有青海、四川、贵州、甘肃、新疆、宁夏、河南、内蒙古、安徽、江西、湖南,共 11个省区。截至 2015年,由 “国家级非物质文化遗产名录”[4]统计得出, 11个省区总计 818个国家级非物质文化遗产,全国非物质文化遗产数量为 1 836个,比率为 44. 6% 。可以看出,我国非物质文化遗产最为丰富、最为纯粹的地区恰恰是这些经济欠发达、旅游产业高级化程度不明显的地区,即旅游产业弱势区。因此,笔者着重研究隶属于旅游产业弱势地区的非物质文化遗产保护的政府职能,通过问卷调查和访谈分析的方法来研究政府在非物质文化遗产保护中的职能缺失,主要研究了地方部门,包括文化部门、旅游部门、宣传部门、人社部门在内的四个部门,通过对四个部门的职能研究来探析存在的问题。

    二、非物质文化遗产保护中各政府部门职能缺陷现状调查

    为了更好地研究非物质文化遗产保护中各政府部门职能的问题,笔者根据《中华人民共和国非物质文化遗产法》和基层政府部门职能对比,设计了有关于非物质文化遗产保护中政府职能现状的调查问卷,主要发放问卷的对象选取的是旅游产业弱势区甘肃省兰州市。根据 “国家级非物质文化遗产名录”的数据统计得出,其拥有国家级优秀非物质文化遗产 10个,省级优秀非物质文化遗产 39个,当地2015年旅游业收入是 334. 56亿元,总体表现为非物质文化遗产数量很丰富,但旅游业基础十分薄弱,选择文化部门、旅游部门、宣传部门、人社部门四个部门,其他几个相关部门,如财政部门、城建部门等,本文不过多涉及。调查的内容主要包括成立专门的非物质文化遗产保护领导小组、专家委员参与到非物质文化遗产保护、非物质文化遗产资金来源、民众和社会团体参与度、有关非物质文化遗产传承者的保护等,共 21个问题。问卷对象层次主要针对旅游产业弱势区的各相关部门,发放问卷160多份,回收有效问卷 144份。从中可以找出政府在非物质文化遗产保护过程中职能的缺失问题。为了更好地分析调查结果,将答案中的 “是”规定为 1分, “否”规定为- 1分, “不知道”规定为 0分。通过计算出每个部门每题的均值,以及总统计后 16道题的均值,运用比较分析法把每个部门每项均值( 看作实际数)和总均值( 看作基数) 来比较大小,以凸显四个部门目前所面临的最主要的问题。下图是问卷调查的结果统计,可以清晰地看出旅游产业弱势区的基层政府部门非物质文化遗产保护现状十分不乐观。16道题中仅有 6、8、9、10道题是政府有所作为的,其余的 12道题几乎是以 “不知道”为选取答案。从中发现,基层政府部门的职员缺乏对相关非物质文化遗产政策、非物质文化遗产保护措施、非物质文化遗产保护资金来源等方面的熟知度以及缺失政策转化为职能的行动力。根据统计结果得出总的 16道题的均值为0. 042,记为珚X.

    ( 一) 根据上图,基层政府部门职能出现三点共性问题,包括:

    1.基层政府未指导组建一个专门针对非物质文化遗产保 护 的 领 导 小 组。导 致 以 下 几 个 问 题: (1) 国务院从宏观角度出台各项政策法规来支持非物质文化遗产保护,但针对不同地区的非物质文化遗产数量和类别的不同,地方政府要出台符合本地区的非物质文化遗产保护政策,由于领导小组缺失使相关政策不能及时出台。 (2) 根据旅游产业弱势地区的特点,政府部门和领导注重本地区经济产业发展,忽略了文化遗产发展,是政府部门从认识根源不注重非物质文化遗产保护的主要原因。 (3) 缺乏领导小组,导致缺乏专门负责非物质文化遗产保护的人员,致使关于非物质文化遗产的普查、保存、宣传、开发等工作难以实行。 (4) 缺乏相关领域专家的指导,使出台政策可行性不足。

    2.政府无力加大对非物质文化遗产保护的资金

    支持力度,又未找到本地区非物质文化遗产保护资金来源的其他途径。过度依赖上级政府的资金支持,以及本地区经济条件的落后,决定了旅游产业弱势区的政府对于非物质文化遗产保护的疲软。政府资金缺少,导致非物质文化遗产工作者的工资、福利待遇不高,使得员工缺乏工作积极性,导致很多依靠口传身教的方式流传下来的非物质文化遗产没有正式的文献资料保存。究其主要原因,首先,政府未合理利用当前的人力资源,特别是未看重经济人才对非物质文化遗产保护资金筹集的重要作用; 其次,政府部门未利用政策出台为非物质文化遗产传承者搭建良好的就业平台,鼓励其自主就业; 最后,非物质文化遗产项目开发,政府未发挥监督职能。

    3.非遗宣传缺失,致使社区居民和社会团体未

    参与本地区的非物质文化遗产保护中。政府非物质文化遗产宣传的缺失,使当地居民对本地区的非物质文化遗产的认知度不够,对优秀非物质文化遗产认同感和自豪感不强。非物质文化遗产保护缺少社区居民的参与,也就间接导致非物质文化遗产和非物质文化遗产项目缺少广泛的影响力,从而导致有关非物质文化遗产保护的基金会很难建立,也吸引不了外部资金的投入,这样就导致了很多优秀非物质文化遗产得不到保护而消失。

    ( 二) 具体分析四个政府部门的职能缺失

    1.文化部门。文化部门为保持非物质文化遗产的长久性活力,加强非物质文化遗产与民众生活的联系度,开办当地非物质文化遗产文化艺术节等,都是文化部门的非物质文化遗产保护职能。本调查问卷针对文化部门的问卷是27份,根据调查数据统计得出这 16道题的共同均值为 0. 086 (> 珚X) ,可以看出,文化部门对非物质文化遗产保护起到了一定的作用。由每道题得到的平均数据和总均值之间的对比得出图 2

    由图 2可以看出, 1、2、11、12、15、16题的均值少于总均值,对比这几道题可以看出,与文化部门都不是直接相关,而与文化部门职能直接相关的举办非物质文化遗产的大型节庆活动、非物质文化遗产的认定工作、出版非物质文化遗产相关书籍的均值都比总均值高出许多,从而可以看出文化部门在非物质文化遗产保护中起到了积极促进的作用,发挥了自身职能。但是在非物质文化遗产保护的部门协调性、辅助其他部门工作的方面问题比较多。

    2.旅游部门。本地区优秀非物质文化遗产的普查和申请国家级优秀非物质文化遗产离不开旅游部门的工作,出台非物质文化遗产保护政策法规离不开旅游部门的工作,非物质文化遗产项目的开发旅游部门更应该担负起指导监督的职责。调查问卷中针对旅游部门的问卷是 27份,最终求得旅游部门16道题的共同均值为 0. 116 (> 珚X) ,可以看出,旅游部门对非物质文化遗产保护是有所作为的。由每题得到的均值和总均值相对比可得出图 3。

    从图 3可以看出,旅游部门在非物质文化遗产保护政策出台中缺少邀请专家和学者的参与,旅游部门未参与当地非物质文化遗产旅游项目的开发建设,也未参与向国家、省区、市申报优秀非物质文化遗产,这些本职工作的缺失,致使本地区旅游部门在非物质文化遗产保护中存在较大的漏洞。且未协助人社部门在保护非物质文化遗产传承人方面做好工作,说明部门之间的协作机制失效。

    3.宣传部门。宣传部门职能是将本地区优秀非物质文化遗产推广到国际或者国内其他地区,引起社会关注非物质文化遗产保护,在各大国际会展中宣传本地区非物质文化遗产旅游项目等等,都是宣传部门在非物质文化遗产保护中的主要职责。本次调查问卷中有 30份针对的是宣传部门,根据数据得出宣传部门的 16道题的均值为 0. 004 (< 珚X) ,可以看出,宣传部门在非物质文化遗产保护中职能缺失,—632—未对本地区的非物质文化遗产以及非物质文化遗产旅游项目起到宣传作用,由每道题的均值和总均值比较得出图 4。

    由图 4可知,宣传部门共有 10道题的均值小于总均值,其中发现 10、11题的内容和宣传部门职能直接挂钩,说明本地区没有建立相关的非物质文化遗产网址,也未在非物质文化遗产政策制定过程中积极向社会宣传,并邀请公民参与其中,这两块的缺失说明宣传部门并未履行向外推广本地区优秀非物质文化遗产的职能,也就影响了外地游客游览和商人投资的兴趣。剩下多题均值量较小的原因是由部门之间的协作缺失引起的。

    4.人社部门。保护非物质文化遗产的传承者就是保护非物质文化遗产,特别是口传身教的非物质文化遗产,帮助他们积极创业,加大其社会保障力度都离不开人社部门的作用。本问卷针对人社部门的是 30份,由数据可计算出最终16道题的均值为0. 217 (> 珚X) ,可以得出人社部门在非物质文化遗产保护中起到了一定作用,由每道题均值和总均值之间的对比得出图 5。

    图 5可以得出, 2、3、15、16题的内容与人社部门有关,非物质文化遗产保护情况不乐观,特别是15题,关于传承人的 “绿色”就业通道或者创业的政策支持,与人社部门的非物质文化遗产保护本职职能有着很大关系,而人社部门内部职员对此并不知道。由此项可知,人社部门并未制定相关优惠政策,对传承者的基本生活条件缺少关注,长期下去,会使传承人放弃非物质文化遗产技艺选择其他行业的可能性大大增加。

    通过上述分析得出,政府在非物质文化遗产保护的实践中出现了较多问题,其中最为突出的问题就是部门间的协作与配合。创建行政部门间横向协调的组织模型,对优秀非物质文化遗产中经济效益不高的非物质文化遗产进行重点保护,对经济效益高的非物质文化遗产,开发时要进行规范、监督。

    三、运用矩阵组织构建非物质文化遗产保护的基层政府的管理体制模型

    非物质文化遗产保护是多个政府部门管理的事项,引入行政管理中矩阵组织[5],其又称规划—目标结构,在我国的商业、工业、科学研究等领域都有广泛运用。矩阵组织结构是结合职能型组织结构和项目型组织结构的某些特点,形成的一种混合结构,即把按职能划分的部门和按任务划分的部门结合起来组成一个矩阵,存在纵向和横向两种管理系统,其内部人员附着在原来的参谋或者职能部门里,遵循 “规划—目标”的关系进行管理,组织负责人一般由设立矩阵组织的组织主管领导选拔并授权,并直接向主管领导负责,其成员是临时从各个相关职能部门借调或者选拔过来的,任务完成后,他们还会回到原来的职能部门里。这些人员不仅熟悉本职工作,而且经过相关专业培训后,能尽快融入任务中。矩阵组织有较强的机动性,保持高度民主的适应性,有利于加强各职能部门间的协作与配合,有利于解决各种突发、复杂的难题。从现代管理学角度来看,矩阵组织与当下政府工作中广泛运用的领导小组具有很大的相似性,但是此种管理模式并未运用到非物—732—质文化遗产保护中,结合《中华人民共和国非物质文化遗产法》中的非物质文化遗产保护方式,建构基于矩阵组织的非物质文化遗产保护基层政府管理体制模型,得出图 6。

    在图 6中,根据非物质文化遗产保护方式分为四种,即认定、保存、传播、开发,为各临时小组的任务。设立领导小组,可由相关负责文化方面的领导和相关部门主要负责人组成,小组成员可由各部门职员依据任务组成。在非物质文化遗产认定、保存方面,以文化部门为主体,其他部门辅助; 在非物质文化遗产传播方面,以宣传部门、旅游部门为主体,其他部门辅助; 在非物质文化遗产开发方面,以旅游部门为主体,其他部门辅助。领导小组负责组织培训四个部门人员的非物质文化遗产专业素质,监督、核实非物质文化遗产保护的结果。任务可以由领导小组根据任务性质,派遣主体单位人员以较多人数参与,其他单位人员辅助来完成。每个任务都接受来自上级单位、领导小组、社会公众的监督。此模型明确了各任务的牵头部门,分清主办和协办部门以及各自的职责分工,又加入了监督机制,组成了典型的矩阵组织结构。

    非物质文化遗产保护的每个环节都需要各个部门的相互合作,抽调部门人员,应对非物质文化遗产工作中细致、复杂、繁琐的工作,对非物质文化遗产开发中临时、专业的问题,对非物质文化遗产传承人生存、传承等问题,并且不耽误职工的本职工作,合理利用各类资源,有效解决问题。当然,对非物质文化遗产的抢救、保护与研究工作是一项复杂艰巨的任务,它涉及民族学、历史学、民俗学、人类学、社会学、美学、档案学等多个学科领域,涉及的政府部门包括宣传、旅游、文化、人社等多个部门,单纯依靠一个机构或者部门是无法完成这项工作的,必须要相互协调、相互配合,发挥各自优势,依赖政策法规,才能够实现保护非物质文化遗产的共同目标。